Dix ans après les défusions municipales: qui profite de cette réforme?

4 octobre 2016

Selon l’étude Les défusions municipales, 10 ans plus tard – État des faits du Centre sur la productivité et la prospérité Fondation Walter J. Somers (CPP) de HEC Montréal, les différentes étapes du processus de fusion-défusion n’ont pas livré les résultats escomptés.

« D’une part, certaines villes n’étaient pas outillées pour assumer un rôle de métropole. D’autre part, le mode de gouvernance instauré par le gouvernement au moment des défusions s’est avéré être une solution de compromis qui n’a pas toujours servi les intérêts des régions concernées, déclare le directeur du CPP, Robert Gagné. En fin de compte, les municipalités reconstituées ont retrouvé leur pouvoir de taxation et leurs citoyens, leur gentilé, mais dans les faits, toutes demeurent aujourd’hui assujetties à une agglomération, un palier administratif supramunicipal dont la gouvernance leur échappe ».

Pour y parvenir, les chercheurs ont scindé leur analyse en deux parties. Ils ont d’abord comparé les dépenses des municipalités reconstituées enregistrées après les défusions à celles qui prévalaient avant les fusions de manière à identifier comment le processus de fusion-défusion a affecté la croissance de leurs dépenses. Ils ont ensuite concentré leur analyse sur les années suivant les défusions afin d’évaluer si le mode de gestion implanté au cours de cette période a eu un impact sur la croissance des dépenses des municipalités reconstituées.

« Sans être un phénomène purement métropolitain, les défusions ont surtout touché les grands centres urbains. C’est pourquoi nous avons centré notre analyse sur les municipalités reconstituées dans les agglomérations de Montréal, Québec et Longueuil, précise Robert Gagné. Nous cherchions autant à mesurer l’impact que le processus de fusion-défusion a eu sur leurs dépenses qu’à mieux comprendre les répercussions liées au mode de gouvernance instauré depuis les défusions survenues en 2006. »

Les grandes perdantes des fusions

L’analyse montre d’abord que les municipalités reconstituées de l’agglomération de Longueuil ont été les seules à être négativement affectées par le processus de fusions-défusions. En 2001, avant les fusions, Brossard dépensait 26 % de moins que la moyenne des municipalités de même taille alors qu’à la suite des défusions, cette ville avait non seulement rattrapé l’écart qui la séparait de son groupe de comparaison, mais l’excédait de 19 %. Les municipalités de Saint-Bruno-de-Montarville, Saint-Lambert et Boucherville dépensaient déjà, quant à elles, respectivement 2 %, 8 % et 9 % de plus que la moyenne de leurs comparables respectives en 2001 avant les fusions. Ces taux ont toutefois explosé à 48 %, 32 % et 64 % au lendemain des défusions.

Comment expliquer une telle hausse ? « En appliquant sans discernement le modèle de fusion développé pour Montréal à l’ensemble des régions métropolitaines, le gouvernement du Québec a triplé la taille de Longueuil sans que cette ville dispose des structures nécessaires pour y faire face, déplore Robert Gagné. La pression sur le coût des services municipaux s’est alors considérablement accrue. Le résultat est tel qu’entre 2001 et 2005 – soit entre l’année précédant les fusions et celle précédant les défusions, – le niveau moyen des dépenses par habitant à Longueuil a augmenté 2,7 fois plus vite que dans la Communauté urbaine de Québec, et 5,4 fois plus rapidement que dans la Communauté urbaine de Montréal. »

Un portrait différent

Alors que la question des défusions a fait couler beaucoup d’encre depuis 2006, l’analyse du CPP révèle un tout autre portrait que celui véhiculé dans l’actualité au cours des dernières années. Du côté de Québec, il apparaît que les municipalités reconstituées sont tout aussi responsables de la hausse de leurs dépenses que ne l’est la ville-centre. « De manière générale, on constate que les administrations ont profité de l’augmentation de la richesse foncière pour prélever davantage de revenus auprès de leurs citoyens, précise Robert Gagné. 

À l’inverse, la majeure partie de la croissance des dépenses des municipalités reconstituées de l’agglomération de Longueuil est expliquée par une croissance des dépenses locales. » Ici, un déséquilibre de richesse avec la ville-centre serait en cause. Rappelons que Longueuil ne finance actuellement que 47 % des services d’agglomération compte tenu de sa richesse relative alors qu’elle compte 57 % de la population de l’agglomération. Finalement, les constats sont plus nuancés du côté de Montréal mais de manière générale, il semble que les quotes-parts auraient généré la majeure partie de l’augmentation des dépenses des municipalités reconstituées.

Quelques recommandations

À la lumière de ces constats, que faut-il faire pour corriger les problèmes de gouvernance encore existants? « Selon notre analyse, la facturation à l’utilisation pourrait s’avérer la solution la plus acceptable, soutient Robert Gagné. Plutôt que de financer les services d’agglomération sous la forme d’un système de péréquation où les municipalités les plus riches sont surfacturées, la facture transmise aux municipalités reconstituées devrait être établie – lorsque possible – sur la base de leur utilisation. En plus d’éviter un nouveau débat stérile sur la question des fusions, la facturation à l’utilisation permettrait de relativiser les principaux problèmes de gouvernance en procurant notamment plus de transparence et en réglant le déséquilibre de financement des agglomérations. »